Sobre las APP

¿Qué es una APP?

Las Asociaciones Público-Privadas (APP) son contratos a largo plazo suscritos entre una o más entidades públicas y el sector privado para crear, desarrollar, mejorar y/o mantener infraestructura pública para el suministro de servicios públicos. Bajo este vínculo contractual se comparten objetivos y riesgos, y se establecen estándares por niveles de servicio que deberán ser cumplidos por el Contratista APP y que están vinculados a la remuneración de este, el cual está total o parcialmente a cargo del financiamiento de la construcción, explotación, operación y mantenimiento del activo público según la duración del contrato de APP.

Esta modalidad de contratación pública, que surgió en el Reino Unido a inicios de la década de los años 90, como una herramienta para renovar los activos públicos tras un largo período de baja inversión en infraestructura y fomentar mejores prácticas, se creó en Panamá mediante la Ley No. 93 de 19 de septiembre de 2019 “como incentivo a la inversión, desarrollo social y la creación de empleos”

De esta manera, se estableció el Régimen de Asociación Público-Privada en el país, cuyo marco regulatorio se basó en las mejores prácticas internacionales, y en los resultados y lecciones aprendidas de la aplicación de casi una década de regulaciones de APP en Latinoamérica.

¿Por qué un Régimen de APP en Panamá?

El Régimen de APP permite al Gobierno de la República de Panamá impulsar el desarrollo de proyectos de infraestructuras y servicios en áreas estratégicas para el país (energía, transporte y logística, telecomunicaciones, desarrollo social, desarrollo urbano, entre otras), en beneficio del Estado y sus habitantes, y en condiciones que permitan satisfacer las expectativas básicas de los diferentes actores claves en estos procesos, como el Estado y sus ciudadanos, los desarrolladores privados, los financiadores, y los usuarios o beneficiarios de dichas infraestructuras y servicios.

¿Cómo funciona?

Los proyectos de APP nacen de iniciativas públicas que presentan las Entidades Públicas Contratantes (EPC)
-ministerios, instituciones descentralizadas, empresas públicas o municipios- para consideración del Ente Rector.
Estas iniciativas deben formar parte del Plan Quinquenal de Inversiones del Estado y contemplar una inversión superior a los B/. 15 millones. Otro mecanismo para considerar una iniciativa como potencial proyecto de APP es que sea incluida en una lista que elabora el Consejo de Gabinete, sujeto a que se cumpla con la Ley No. 93 de 19 de septiembre de 2019.

Una vez que la EPC haya identificado una iniciativa pública con potencial para implementarse bajo modalidad de APP, esta debe cumplir los elementos de elegibilidad en las fases de Prefactibilidad y Factibilidad. En estas fases del Proceso APP, las EPC preparan y estructuran informes técnicos, en coordinación con la SNAPP, los cuales posteriormente la EPC presentará para consideración del Ente Rector.

Ingresa aquí para conocer los elementos de elegibilidad, establecidos
en el artículo 27 de la Ley No. 93 de 2019.

Luego de garantizar que las iniciativas públicas cumplen con los requerimientos técnicos en las dos primeras fases del Proceso APP (1:  Prefactibilidad y 2: Factibilidad), en las que el Ministerio de Economía y Finanzas verifica, en coordinación con la SNAPP, que cumplen con los límites fiscales y presupuestarios, se avanza a las fases de 3: Licitación y 4: Ejecución, en el caso de que cuente con las aprobaciones pertinentes del Ente Rector.

Es importante destacar que los proyectos de APP requieren tiempo y recursos para su preparación. El éxito de un proyecto de APP radica en gran parte en su adecuada estructuración, la cual requerirá una inversión importante en estudios y tiempo de maduración. La experiencia de otros países de la región como Perú, Colombia y Chile demuestra que un proyecto de APP puede demorarse entre seis meses y un año en prepararse, dependiendo del sector y la complejidad. Este proceso podría requerir hasta tres años, dependiendo de una mayor complejidad del proyecto.

Beneficios y ventajas

Estructuración del proyecto orientada a incentivar al Contratista APP a cumplir con los plazos para iniciar el servicio, evitando así los sobrecostos por mayor permanencia.

El objetivo es la prestación de servicios de calidad a los usuarios, con criterios de medición con base en indicadores para medir el desempeño del Contratista APP.

La remuneración está condicionada a la disponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de niveles de servicio y estándares de calidad en cada etapa del proyecto.

El Contratista APP ejecuta la obra con la meta de recuperar el capital invertido. Por lo tanto, tendrá el interés de no demorar su construcción y entrada en operación.

El Contratista APP tiene la responsabilidad de mantener el proyecto en óptimo estado y funcionamiento, dando como resultado la ejecución de obras con calidad, asegurando el mantenimiento de estas durante el tiempo de vigencia del contrato y garantizando que se cumpla la finalidad pública inmersa en la prestación de los servicios.

Cada riesgo se asigna a quien mejor lo pueda gestionar, ya sea a la Entidad Pública Contratante y/o al Contratista APP, a diferencia de otras alternativas de contratación tradicionales. Esta asignación de riesgos se traduce en beneficios al Estado Panameño en el desarrollo y ejecución de infraestructuras, así como el servicio público en el país.

Cuadro comparativo

Dado que existen diferentes tipos de contratos, donde los actores privados y públicos trabajan conjuntamente, presentamos un comparativo (indicativo) para señalar algunas diferencias entre los contratos de APP (establecidos en la Ley 93 de 2019) y las contrataciones públicas tradicionales:

Disposiciones contractuales

Contrataciones bajo modalidad APP

Contrataciones públicas tradicionales

Marco legal

Ley 93 de 19 de septiembre de 2019 y el Decreto Ejecutivo 840 de 31 de diciembre de 2020, que reglamenta la Ley 93 de 19 de septiembre de 2019.

CONTRATACIÓN APP

Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, ordenado por la Ley 153 de 2020 y Decreto Ejecutivo 439 de 10 de septiembre de 2020, que reglamenta la Ley 22 de 2006.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Tipos de procedimiento de selección de contratista para obras de infraestructura, bienes y servicios.

Licitación. Contratos con monto de + B/. 15,000,000.00. Se evalúa la propuesta en dos etapas, cumplimiento de los requisitos técnicos y en la segunda etapa se abren las propuestas económicas que hayan cumplido con los requisitos técnicos. 

CONTRATACIÓN APP

Por norma general se aplican dos tipos de procedimiento: Licitación por mejor valor (LMV), contratos con monto de + B/. 500,000.00. Se ponderarán los aspectos solicitados en el pliego de cargos en una sola etapa. Licitación pública (LP). Contratos con monto de + B/. 500 000.00. El precio es el factor determinante, siempre que se cumpla con todos los requisitos y aspectos técnicos exigidos.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Adjudicación

Se adjudicará al proponente que haya cumplido con los requisitos técnicos y presente la oferta económica más beneficiosa.

CONTRATACIÓN APP

En la LMV se adjudica al proponente que obtenga el mayor puntaje de acuerdo con la metodología de ponderación, siempre que este cumpla con los requisitos exigidos.

En la LP se adjudica al proponente que cumpla con los requisitos exigidos y tenga el precio más bajo.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Reclamos

Admiten reclamos ante la Dirección General de Contrataciones Públicas e impugnación en el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas.

CONTRATACIÓN APP

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Contratos

Ambos son contratos públicos, suscritos entre una Entidad del Estado y un Particular, y refrendados por la Contraloría General, del cual surgen derechos y obligaciones para ambas partes y cuya finalidad es de carácter público.

CONTRATACIÓN APP

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Objetivos

Su objeto es la provisión de bienes públicos (infraestructura) y de sus servicios relacionados.

CONTRATACIÓN APP

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Iniciativas

Ambas deben nacer por iniciativa del Sector Público. 

CONTRATACIÓN APP

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Recursos

Se manejan a través de la figura del fideicomiso.

CONTRATACIÓN APP

Usualmente los administra el contratista, mediante el pago por avance de obra o financiamiento interino.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Financiamiento

La Entidad no requiere disponibilidad presupuestal, en el entendido que es el privado quien realiza el proyecto y recupera el coste mediante los pagos que efectúan los usuarios del mismo (autofinanciado). Excepto en los casos de proyectos cofinanciados en donde el Estado aporta.

CONTRATACIÓN APP

La Entidad paga la contraprestación del contratista a través de su presupuesto.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Plazos

Relación contractual a largo plazo, con un máximo de 30 años prorrogables por un plazo adicional máximo de 10 años adicionales.

CONTRATACIÓN APP

La duración se limita al periodo de construcción de la obra y/o prestación del servicio.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Fiscalización

En ambos casos los contratos son fiscalizados por la Contraloría General de la República.

CONTRATACIÓN APP

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Enfoque

Enfoque de resultados y como objetivo central el brindar y mantener, en el largo plazo, un servicio de calidad a favor de los usuarios.

CONTRATACIÓN APP

Enfoque orientado a cumplir las especificaciones técnicas.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Reparto de riesgos

Una parte sustancial del riesgo es transferido al sector privado.

CONTRATACIÓN APP

El Estado comparte riesgos con el privado.

CONTRATACIÓN TRADICIONAL

Cuadro comparativo

Dado que existen diferentes tipos de contratos, donde los actores privados y públicos trabajan conjuntamente, presentamos un comparativo (indicativo) para señalar algunas diferencias entre los contratos de APP (establecidos en la Ley 93 de 2019) y las contrataciones públicas tradicionales:

Disposiciones contractuales

Contrataciones bajo modalidad APP

Contrataciones
públicas tradicionales

Marco legal

Ley No. 93 de 19 de septiembre de 2019 y el Decreto Ejecutivo No. 840 de 31 de diciembre de 2020, que reglamenta la Ley 93 de 19 de septiembre de 2019, modificado mediante Decreto Ejecutivo No. 119 de 27 de abril de 2023.

Texto Único de la Ley No. 22 de 27 de junio de 2006, ordenado por la Ley No. 153 de 2020 y Decreto Ejecutivo 439 de 10 de septiembre de 2020, que reglamenta la Ley No. 22 de 2006.

Tipos de procedimiento de selección de contratista para obras de infraestructura, bienes y servicios.

Licitación. Contratos con monto de + B/. 15,000,000.00. Se evalúa la propuesta en dos etapas, cumplimiento de los requisitos técnicos y en la segunda etapa se abren las propuestas económicas que hayan cumplido con los requisitos técnicos.

Por norma general se aplican
dos tipos de procedimiento:
Licitación por mejor valor
(LMV), contratos con monto de
+ B/. 500,000.00. Se ponderarán los aspectos solicitados en el pliego
de cargos en una sola etapa.
Licitación pública (LP). Contratos con monto de + B/. 500 000.00. El precio es el factor determinante, siempre que se cumpla con todos los requisitos y aspectos técnicos exigidos.

Adjudicación

Se adjudicará al proponente que haya cumplido con los requisitos técnicos y presente la oferta económica más beneficiosa.

En la LMV se adjudica al proponente que obtenga el mayor puntaje de acuerdo con la metodología de ponderación, siempre que este cumpla con los requisitos exigidos.

En la LP se adjudica al proponente que cumpla con los requisitos exigidos y tenga el precio más bajo.

Reclamos

Admiten reclamos ante la Dirección General de Contrataciones Públicas
e impugnación en el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas.

Contratos

Ambos son contratos públicos, suscritos entre una Entidad del Estado y un Particular, y refrendados por la Contraloría General, del cual surgen derechos y obligaciones para ambas partes y cuya finalidad es de carácter público.

Objetivos

Su objeto es la provisión de bienes públicos (infraestructura) y de sus servicios relacionados.

Iniciativas

Ambas deben nacer por iniciativa del sector público.

Recursos

Se manejan a través de la figura del fideicomiso.

Usualmente los administra el contratista, mediante el pago por avance de obra o financiamiento interino.

Financiamiento

La Entidad no requiere disponibilidad presupuestal, en el entendido que es el privado quien realiza el proyecto y recupera el coste mediante los pagos que efectúan los usuarios del mismo (autofinanciado). Excepto en los casos de proyectos cofinanciados en donde el Estado aporta.

La Entidad paga la contraprestación del contratista a través de su presupuesto.

Plazos

Relación contractual a largo plazo, con un máximo de 30 años prorrogables por un plazo adicional máximo de 10 años adicionales.

La duración se limita al periodo de construcción de la obra y/o prestación del servicio.

Fiscalización

En ambos casos los contratos son fiscalizados por la Contraloría General de la República.

Enfoque

Enfoque de resultados y como objetivo central el brindar y mantener, en el largo plazo, un servicio de calidad a favor de los usuarios.

Enfoque orientado a cumplir las especificaciones técnicas.

Reparto de riesgos

Una parte sustancial del riesgo es transferido al sector privado.

El Estado comparte riesgos con el privado.